1. 본인(헌법소원 청구인)은 00중학교 교사로서, 2010. 3. 1. 자로 신규교사로 발령받아 위 학교에 근무하게 되었고, 환경위생에 관한 업무를 담당하는 환경위생관리자로 지정되었습니다.
청구인은 교육자로서의 꿈을 가지고 대학에서 소정의 교직과정을 이수하고, 교육과학기술부 장관이 검정 수여한 교원자격증을 취득하여 교원임용고시를 거쳐 임용된 교사이며, 학교생활에 대한 기대감과 사명감을 가지고 근무를 시작하게 되었습니다.
그런데 청구인은 학교보건법 시행규칙 제3조의3 제1항이 개정되어 학교에서 환경위생관리자로 지정됨에 따라 환경위생 행정업무의 방대한 책임성과 불이익함으로 인해 교사로서의 정체감 혼란과 교사 본래의 업무를 수행하는데 여러 어려움을 겪고 있습니다. 이는 헌법상 보장된 청구인의 인격권, 행복추구권, 평등권 등을 침해합니다.
2. 학교보건법시행규칙 개정과 관련하여
개정 전 학교보건법 시행규칙 제3조의3 제1항은 “학교의 장은 법 제4조의 규정에 의한 교사 안에서의 환경위생을 유지・관리하기 위하여 소속 직원 중에서 환경위생에 관한 업무를 관리하는 자(이하 “환경위생관리자”라 한다)를 지정하여야 한다”로 규정(2005. 11. 14 신설)되어 있었으나, 2007. 03. 26.자로 위 시행규칙 중 소속 ‘직원’이 소속 ‘교직원’으로 개정되어 교사인 청구인도 환경위생관리자로 지정되었습니다.
교육인적자원부(현 교육과학기술부, 이하 ‘교육인적자원부’라 한다)는 새 학교 증후군 등의 문제점을 해결하기 위하여 건축자재 등에서 발생하여 교사안의 공기의 질에 영향을 미치는 유해물질인 ‘휘발성유기화합물’과 ‘세균’을 추가하여, 학교보건법(법률 제7396호, 2005. 3. 24. 공포・시행) 제4조(학교의 환경위생 및 식품위생)를 개정하였습니다.
학교보건법의 개정으로 교사(校舍)안의 공기의 질에 영향을 미치는 각종 유해요소에 대한 유지・관리의 기준이 강화됨에 따라, 교사 안의 환경위생에 대한 유지・관리의 기준에 대한 구체적인 사항을 정하는 등 동법에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 정하기 위하여 동법 시행규칙 [일부개정 2005. 11. 14 교육인적자원부령 제866호] 제3조를 개정하였습니다.
교사 안의 환경위생에 대한 업무가 증가됨에 따라 별도의 담당자를 지정할 필요가 있고, 이들의 전문성을 신장하기 위한 전문교육의 필요성이 제기되어, 교사 안에서의 환경위생의 유지・관리를 위하여 학교의 장은 소속 직원 중에서 환경위생관리자를 지정하도록 하고, 교육감은 학교의 장이 지정한 환경위생관리자와 교육청에서 환경위생의 유지・관리를 담당하는 소속 공무원에게 직접 전문교육을 실시하거나 전문교육기관에 이들을 위탁하여 교육을 받을 수 있도록 학교보건법시행규칙 제3조의3을 신설하였습니다.
위 조항은 학교 안의 환경위생에 대한 책임성과 전문성 강화를 도모하려는 입법취지를 실현하고자 환경위생관리자를 소속 ‘직원’ 중에서 지정하여 이를 담당하도록 한 것입니다.
그러나 환경위생 행정업무에 대한 행정직원의 책임성 및 전문성을 강화하려는 학교보건법시행규칙 규정의 입법취지를 무시하고, 학교 현장에서는 환경위생관리자로 직원이 아닌 교원이 60-70% 이상 강제지정되었습니다. 더구나 학교에서 신규 여교사, 기간제 교사 등에게 주로 이 업무가 전가되고 있는 형편이어서 본래의 입법취지를 무색하게 하고 있습니다.
위와 같이 환경위생관리자가 교원으로 지정되어 학교보건법 개정의 취지가 몰각되자 인천시교육청과 학교현장에서는 학교보건법시행규칙상의 ‘직원의 범위’에 대하여 교육인적자원부에 질의를 하였습니다. 이에 교육인적자원부는 ‘직원에는 교원이 포함된다’는 교육의 특수성과 교육법체계의 조화성과 일관성을 깨뜨리는 자의적인 법령해석을 하여 교원도 환경위생관리자로 지정될 수 있다는 공문을 학교현장에 시달하였습니다.
그리고 법제처는 2006. 06. 한 교사가 제기한 소속 직원의 범위에 대한 법령해석 민원에 대하여 ‘직원과 교직원은 같지 않다’는 내용의 민원답변을 하였으나, 이후 교육인적자원부의 소속 직원의 범위에 대한 법령해석 요구에서는 ‘직원의 범위에 교원도 포함된다’는 법령해석을 하였습니다. 이에 법제처의 법령해석에 대한 회의록과 심의위원명단공개를 요구하였으나 교육인적자원부와 법제처는 정보공개를 하지 않았습니다.
이에 다시 민원이 계속되고 관련단체의 항의가 거세어지자 교육인적자원부는 학교보건법시행규칙 제3조의3 제1항의 환경위생관리자의 지정범위를 입법취지에 따라 ‘소속 직원에서 소속 교직원으로 개정한다’는 공문을 교원이 근무하지 않는 방학 중에 보내 의견을 수렴하였습니다.
이 시행규칙 개정과 관련하여서도 교육부 입법예고(577번)에는 모두 반대의 댓글만이 올려져 있고(07. 02), 관련교육단체(교총, 전교조, 전공노)도 모두 반대의견서를 내었으나 교육인적자원부장관은 2007. 03. 26.자로 시행규칙상의 ‘직원’을 ‘교직원’으로 개정하였습니다.
학교보건법 제4조, 학교보건법시행규칙 제3조에 규정된 환경 및 식품위생 행정업무의 내용은 “校舍안에서의 換氣・採光・照明・溫濕度의 調節, 上下水道・化粧室의 設置 및 관리, 汚染空氣・廢棄物・소음・휘발성유기화합물(05개정)・석면(08개정)・세균(05개정)・분진 등의 豫防 및 처리 등 環境衛生과 食器・食品・먹는물의 관리 등 食品衛生을 적절히 유지・관리”로써 교사의 학생 교육과는 전혀 무관하고, 위와 같은 업무는 교사내의 시설․설비의 유지 및 보수와 관련된 전문적인 시설관리 분야인 것으로 학교의 행정 직원이 행하여야 할 업무인 것입니다.
그럼에도 시행규칙 개정을 통해 교원의 전문성과는 상관없이 교사인 청구인도 ‘환경위생관리자로 지정’할 수 있도록 하고, 이에 따른 ‘교육’을 받도록 함으로써 헌법이 보장한 인격권, 행복추구권, 평등권 등을 침해한 것입니다.
3. 시행규칙 개정행위 및 학교보건법시행규칙 제3조의3 제1항의 위헌성
가. 시행규칙 개정행위의 위헌성
(1) 시행규칙 개정근거의 타당성 여부
환경위생관리자의 지정을 ‘직원’에서 ‘교직원’으로 개정한 근거를 인천시교육감 질의(소속 직원에 교원이 포함되는지의 여부)에 대한 교육인적자원부의 답변서(2006, 첨부자료 참고)를 보면,
학교보건법시행규칙 제3조의3 제1항의 소속직원의 범위에 대한 검토는 ‘직원’에 대한 사전적 의미를 참조하여 해석하고 이에 따라 개정을 한 것입니다.
직원(職員)의 사전적 의미를 보면 ‘①일정한 직장에 근무하는 사람을 통틀어 이르는 말 ②교육기관에서 교원이 아닌 사무원을 이르는 말을 의미한다’고 합니다. 그런데 교육인적자원부는 직원의 사전적 의미의 ①번을 적용하여 ‘직원=교직원’이라 해석하고 여기에 근거하여 시행규칙을 개정하였습니다.
그러나 초․중등교육법 제19조(교직원의 구분) 제1항은 학교에 두는 교원은 교장 ․ 교감 및 교사이고, 제2항은 학교에는 교원 외에 학교운영에 필요한 행정직원 등 직원을 두고, 제3항은 학교에는 교원과 직원(이하 “교직원”이라 한다)을 구분하여 두고 있고, 교원과 직원을 포함하여 교직원이라 함을 명시하고 있습니다. 그러므로 ‘직원’과 ‘교원’, ‘교직원’은 그 용어의 의미와 사용이 구분되어지는 것입니다.
(2) 시행규칙 개정행위의 정당성 여부
교원지위향상을 위한 특별법 제2조(교원에 대한 예우)에는 교원의 교육활동을 보호하기 위한 국가의 책무가 규정되어 있습니다.
그럼에도 교육인적자원부의 이 사건 시행규칙 개정행위는 위 법률에서 규정하고 있는 국가의 교원에 대한 최소한의 기본책무를 위반한 것입니다.
또한 어떤 정책 목표의 달성을 위하여 국민의 자유나 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수밖에 없는 경우 그 내용은 반드시 법률로 규정하여야 합니다.
헌법에서 국민의 권리제한과 국민에 대한 의무의 부과는 반드시 법률에 규정(법률유보의 원칙, 법령소관사항의 원칙)하도록 하고 있기 때문에 법률에 근거를 두지 않은 공권력의 행사는 위헌적인 것이 되며, 법률의 위임이 없이 대통령령이나 총리령 부령 등 하위법령으로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우 이는 위헌적인 법령이라 할 것입니다.
따라서 환경위생관리자의 지정범위를 ‘직원’에서 ‘교원’을 포함하여 ‘교직원’으로 개정한 행정행위는 우리 헌법의 교육의 자주성․전문성, 교원지위법정주의에 위배될 뿐만 아니라, 입법원칙인 자의금지의 원칙, 법률유보의 원칙, 법령소관사항의 원칙 등에도 어긋난 것입니다.
(3) 시행규칙 개정내용의 타당성 여부
헌법을 정점으로 우리 국법체계는 통일성과 일관성을 유지하여야 합니다. 법이 사회질서를 유지하기 위한 규범으로서 통일된 국가의사를 표현하는 것으로 보 편적으로 타당한 것이어야 하는 이상 많은 종류의 법령은 통일된 법체계로서의 질서가 있어야 하며, 법령 상호간에 상충이 생겨서는 아니되기 때문입니다.
그런데 이 사건 시행규칙상의 환경위생관리자의 지정범위는 국법 및 교육법체계의 모순과 상충을 가져오는 것으로, 교육관계법령에서 규정하고 있는 교원의 법적지위와 관련한 가장 기본적인 내용을 위배하고 있습니다.
교육공무원법 제1조(목적)에서 교육공무원은 일반공무원과 달리 ‘교육’을 통하여 국민전체에 봉사하는 특수성을 명시하고 있고, 교육기본법 제14조(교원)는 교원의 전문성과 법적지위에 관한 기본적인 사항을 규정하고 있고, 학교안전사고예방 및 보상에 관한 법률 제2조(정의)에서는 교사의 교육활동의 범위를 제한하여 구체적으로 명시하고 있습니다. 또한 초․중등교육법 제20조(교직원의 임무) 제1항은 교장의 법적임무를, 제2항은 교감, 제3항은 교사, 제4항은 행정직원 등 직원의 법적 임무를 규정하고 있습니다.
이는 직원과 교원, 행정공무원과 교육공무원의 구별에서 오는 업무의 성격과 내용의 차이입니다. 교육은 기본적으로 학생을 대상으로 하며, 국가에서 요구하는 소정의 교육과정과 자격증을 요구하고 있고, 교육의 특수성으로 인해 교육활동의 범위를 제한하여, 학생을 교육하는 교원의 전문성을 법적으로 보호하고 있습니다.
그러나 행정은 사전적 의미에서 보는 바와 같이, 국가기관에서 법령에 따라 행하는 정무(政務)이며, 정치나 국가행정에 관계되는 사무로, 그 업무가 제한적인 성격을 갖는 것이 아닙니다. 그리하여 초․중등교육법에서도 ‘행정직원 등 직원은 교장의 명을 받아 학교의 행정사무와 기타의 사무를 담당한다’고 명시하고 있습니다.
그러므로 ‘교사는 법령이 정하는 바에 따라 학생을 교육한다’는 상위법의 교사의 법적 임무 범위를 벗어나 교원에게 교육활동 이외의 학교시설․설비 전반에 대한 환경위생관리자의 의무를 시행규칙으로 부과한 것은, 교원의 법적지위 변동을 가져오며, 청구인의 인격권, 행복추구권, 평등권 등을 침해하는 것입니다.
현행 학교보건법시행규칙 제3조의3의 제1항 환경위생관리자의 지정범위는 "교직원에서 직원으로" 개정하여야 합니다.
