적정 노후 소득 보장 및 사회 통합을 위한 연금 개혁
1. 제안하는 이유
우리나라의 국민연금제도는 기초연금과 더불어 국민의 노후소득보장을 위한 공적 수단으로서 중요한 역할을 담당하고 있다. 하지만 통계청의 가계금융복지조사 자료에 따르면 2021년 기준 우리나라의 노인 빈곤율은 37.6%로 OECD 국가 중에서 가장 높다. 이는 현행 국민연금제도가 노후소득보장수단으로서의 역할을 제대로 하지 못하고 있다는 것을 의미하며, 저소득 노인층의 소득보장을 위한 기초연금 역시 국민연금과의 연계 감액제도로 인해 오히려 국민연금 가입을 기피하게 하는 등 많은 논란이 되고 있다. 또한, 저출산 고령화로 인하여 미래세대는 현재세대에 비해 많은 보험료를 내고 적은 수급액을 받을 수 밖에 없는 상황이 예상되어 세대 간 갈등이 심화되고 있으며, 국민연금과 직역연금과의 형평성 등으로 세대 내 갈등도 문제시 되고 있다. 따라서 국민연금제도가 모든 세대의 공감과 필요에 의한 노후소득보장의 수단으로서 정착되기 위해서는 적극적인 개혁이 필요하다.
2. 현황 및 문제점
현행 국민연금제도는 크게 네 가지의 문제점을 갖고 있다.
첫째, 낮은 소득대체율로 인해 국민연금만으로는 적정노후소득을 보장하기 어렵다. 현행 국민연금제도는 가입자가 9%의 보험료를 내고 소득대체율 42.5%의 연금(40년 가입)을 받는다. 1인 가구를 기준으로 월평균 200만원의 급여를 받는 사람은 매월 18만원의 보험료를 내고 연금 지급 시기에 월 85만원 정도를 수급받는다. 그런데 이 수급액은 40년을 모두 가입했을 때의 기준이며, 가입 기간이 짧을수록 지급액은 더욱 줄어든다. 더군다나 2028년에는 기금 고갈을 막기 위해 소득대체율을 40%로 더 낮출 예정이다. 현재 상대적 빈곤율의 기준선(중위소득의 50% 이하)은 1,038,946원이므로 국민연금만으로는 노년기에 빈곤한 생활을 할 수밖에 없다.
둘째, 저출산 고령화로 인해 기금이 고갈될 우려에 처했다. 통계청 자료에 따르면 현재 고령인구(65세 이상)는 전체 인구의 18.4%로 매년 가파르게 증가하고 있으며 출산율(가임여성 1명당 출생아수)은 2017년 기준 1.052 였던 것이 2021년 기준 0.808로 계속 감소하고 있다. 보험료 수입은 갈수록 줄어들고 있지만 지급해야 할 연금액은 큰 폭으로 증가하고 있는 실정이다. 보건복지부 국민연금 재정추계전문위원회의 제5차 국민연금 재정추계 결과, 국민연금은 2041년에 재정수지적자(지출이 총수입(보험료 수입+기금투자수익)보다 커지는 시점)가 발생하고 2055년에는 기금이 고갈될 것으로 예상하고 있다.
셋째, 가입자별 보험요율과 소득대체율의 차이로 세대 간 및 세대 내 갈등이 심화되고 있으며 연금제도에 대한 불신이 많다. 정부는 인구변동에 따른 기금 재정 악화를 막기 위해 단계적으로 소득대체율을 축소하고 있다. 이에 청년세대에서는 보험료를 내고도 연금을 못 받을 수도 있다는 불안감과 함께 국민연금 가입을 꺼리고, 미래세대가 현재의 노인세대를 지원하는 세대간 소득재분배 기능으로 인해 자신들의 보험료로 그들보다 많이 수급받는 노인세대에 대해 불만을 표현하고 있다. 또한, 국민연금 외에도 공무원 연금, 사학연금, 군인연금, 별정우체국직원연금과 같은 직역연금이 별도로 존재하여 같은 공적연금이지만 보험요율과 소득대체율이 달라 형평성을 이유로 세대 내 갈등이 발생하고 있다.
넷째, 노인 빈곤층의 소득보장을 위한 기초연금제도가 국민연금제도 가입을 저해하고 있으며 제 역할을 다하지 못하고 있다. 기초연금제도는 현재의 심각한 노인빈곤문제를 해결하기 위해 하위소득 70%의 65세 이상의 노인에게 월 최대 323,180원을 지급하는 공공부조이다. 국민연금 수령액이 기초연금 기준액의 1.5배 이상이면 국민연금 가입 기간에 따라 기초연금액이 깎이기 때문에 국민연금에 장기간 가입하여 성실하게 납입한 사람들은 기준액보다 훨씬 적은 기초연금액을 받게 된다. 이러한 상황은 가입자들에게 상대적 박탈감을 느끼게 하며, 일부 국민들은 보험료를 내는 국민연금 가입 대신 무상으로 지급되는 기초연금을 선택하고 있다. 또한, 국민기초생활보장제도의 생계급여비 산정 시 기초연금이 소득으로 계산되어 중위소득 40% 이하인 저소득 노인층이 지원받는 급여액이 줄어들고 기초생활보장수급자 자격이 박탈될 수도 있다. 이 때문에 저소득 노인들은 기초연금 수급을 포기하고 기존의 생계급여비를 수급받는다. 기초연금제도가 도입이 되어도 노인 빈곤율을 해소하는 데 큰 역할을 하지 못하고 있음을 알 수 있다.
3. 정책제안
위와 같은 문제점을 개선하기 위해서 다음의 다섯 가지 정책을 제안하고자 한다. 또한, 현행 국민연금제도만으로는 안정적인 기금 관리와 적정 노후 소득보장을 동시에 충족하기에 어려움이 많으므로 1차 보장 국민연금, 2차 보장 퇴직연금, 3차 보장 개인연금, 노인 빈곤층 지원을 위한 공공부조와 같은 다층노후소득보장체계 관점에서의 연금 개선방안에 대해 말하고자 한다.
첫째, 직역별로 나누어져 있는 공적연금과 국민연금을 통합하여 국민연금제도로 단일화한다. 현행 공적연금은 가입 기간이 길고 더 많은 보험료를 낼수록 유리하도록 설계가 되어 있다. 따라서, 국민연금 가입자에 비해 2배의 보험료를 내고, 장기 근무자가 많은 공무원 직업의 특성상 수급액에서 차이가 발생할 수 밖에 없다. 또한, 공적연금제도 형평성 분석에 관한 보험금융연구자료(2021)에 따르면 장기간 가입자이며 고소득인 일부 공무원을 제외하고는 국민연금이 공무원연금보다 더 유리한 것으로 나타났다. 그러므로 보험요율, 가입기간, 소득재분배산식 등의 차이로 발생하는 공적연금 간의 형평성 문제를 해결하고 세대 내 갈등을 해소하기 위하여 국민 누구나 동일한 보험료를 내고 동일한 수급액산식에 의해 연금을 받을 수 있는 공정한 연금제도로 단일화해야 할 것이다. 그렇게 된다면 국민들은 자신들의 노후대비를 위해 공적연금 의무가입을 당연하게 받아들일 것이다.
둘째, 기금 고갈을 막고 적정노후소득을 보장하기 위해 보험료율과 소득대체율을 인상한다. OECD의 2022 한국 연금제도 검토보고서에 따르면 우리나라의 국민연금 보험료율 9%는 OECD 국가 평균인 18.3%의 절반에도 미치지 못한다. 지금 당장의 삶을 위해 최소한의 보험료를 낼 것이 아니라 노후대비를 위한 저축성 자산이라는 인식을 갖고 보험료율을 OECD 평균 수준인 18% 정도로 인상하여 재정을 확보해야 한다. 이는 현행 공무원연금 보험료율과 같다. 또한, 확보된 재정을 바탕으로 소득대체율 역시 OECD 국가 평균인 42.2%와 비슷한 수준을 유지해야 한다. 정부는 2028년에 소득대체율을 40%로 낮출 계획이지만 우리나라는 OECD 국가 중에서 가장 높은 노인 빈곤율을 갖고 있으므로 노인 빈곤율 해소를 위해서 45~50% 수준의 소득대체율을 보장해야 할 것이다. 단, 지속가능한 연금제도를 위해 기대수명, 출산율, 거시경제 변동 등을 반영하여 소득대체율을 상황에 맞게 약간씩 조정해야 할 것이다.
셋째, 연금사각지대에 있는 국민들을 지원하고 가입자를 늘리기 위한 크레딧 제도 및 연금보험료 국고 지원제도를 강화한다. 정부는 현재 출산(둘째-12개월, 셋째 이상-18개월), 실업(최대 12개월, 월보험료 75% 지원), 군복무 크레딧제도(6개월)를 통해 형편상 보험료를 내지 못하는 국민들의 납입 기간을 일정 부분 인정해주고 있다. 이러한 제도를 더욱 강화하여 출산 크레딧은 첫째 아이부터, 실업 크레딧은 해당 기간 동안 보험료 전액 지원, 군복무 크레딧은 복무 기간 전체를 인정해주고 이를 활용할 수 있도록 적극적인 홍보활동 및 대상자에게 통보 및 찾아가는 서비스를 실시해야 할 것이다. 또한, 독일, 프랑스 등의 선진국의 사례를 참고하여 자녀 양육 기간, 가족 간병 기간, 질병급여 수급 기간 등 경제적으로 힘든 시기를 일정 부분 납입 기간으로 인정해주는 크레딧 제도를 적극 도입하여 이들이 해당 시기에 보험료를 납부하지 못하여 노인 빈곤층으로 전락하는 연금사각지대로 몰리지 않도록 충분한 지원을 해야 할 것이다. 더불어 현행 저소득층 농어업인을 대상으로 하는 연금보험료 국고 지원제도를 저소득 지역가입대상자까지 확대하여 영세 자영업자들도 국민연금에 가입할 수 있도록 해야 할 것이다.
넷째, 기초연금과 국민연금의 연계감액제도를 폐지하고, 기초연금제도를 국민기초생활보장제도로 이관하여 기초노령급여 지급을 통한 저소득 노인층 지원을 강화한다. 기초연금은 국민연금을 보완하기 위해 만들어진 제도인데 연계감액으로 오히려 국민연금제도를 위협하고 있으며, 그 성격 면에서 국민연금과 분명히 다르기 때문에 각각의 연금제도의 역할에 맞게 분리하여 운영되어야 할 것이다. 즉, 국민연금은 18세 이상 60세 미만의 대한민국 국민 모두의 노후소득보장을 위한 사회보험제도로서의 역할에, 기초연금은 저소득 노인층의 빈곤문제를 해결하고 그들의 안정된 생활을 위한 공공부조로서의 역할에 충실하면 된다. 우리나라는 현재 저소득층을 위한 공공부조로 기초생활보장제도를 운영하고 있으므로 기초연금제도를 폐지하고 이를 기초생활보장제도로 흡수하여 65세 이상의 중위소득 40%(의료급여 수급자 기준) 이하의 저소득 노인층에게 별도의 기초노령급여를 일정 금액 지급한다. 이때, 기초노령급여는 기초생활보장수급자 선정 기준의 소득인정액으로 포함되지 않게 하여 그들의 수급자 자격을 유지하도록 하고 절대적 빈곤에서 벗어날 수 있도록 적극 지원해주어야 한다.
다섯째, 국민연금의 낮은 소득대체율을 보완할 수 있도록 2차 보장 퇴직연금과 3차 보장 개인연금에 대한 규제와 지원이 적절하게 이루어져야 한다. 현행 퇴직연금제도는 퇴직금 수령 시 일시금 또는 연금 중에서 선택하도록 되어 있는데 많은 근로자들이 기존 방식대로 일시금을 선호하고 있다. 퇴직연금제도가 국민연금을 보완할 수 있는 제도로 자리잡기 위해서는 국가에서 정한 사유를 제외하고 모두 연금으로 받도록 해야 하며, 수령 시기도 55세가 아닌 은퇴시기인 60세부터 받게 하여 국민연금과 은퇴 시기의 소득 공백을 메워야 할 것이다. 또한, 개인형 퇴직연금(IRP)계좌에 적립된 퇴직금은 현행처럼 근로자가 관리하되 적절한 투자상품을 선택할 수 있도록 정부가 매년 금융기관별 수익률 등을 분석하여 근로자에게 제공해야 하며, 자유롭게 가입·해지할 수 있는 개인연금과의 차별화를 통해 고소득 자영업자 등의 퇴직연금 가입을 유도하기 위해 일정 한도 내의 금액에 대해 과세 혜택 등을 제공한다. 더불어 개인연금 가입 조건으로 국민연금 가입을 필수로 설정하여 보험료 납부 능력이 있는 국민연금 적용제외자(주부, 학생, 군인 등)의 가입을 유도한다.
지금까지 제안한 정책들은 우리 사회구성원들이 사회적 연대 의식을 갖고 많은 협의를 거쳐 단계적으로 실시 되어야 할 것이다. 이를 위해 현행 연금제도의 현황 및 문제점, 해외 사례, 우리나라의 상황에 대한 정확한 분석이 선행되어야 하며, 연금개혁에 대한 적극적인 홍보로 국민의 관심을 높이고, 국민대토론회, 전문가 공청회 등을 통해 사회구성원 모두가 공감하는 개혁이 이루어지도록 해야 할 것이다.
4. 기대효과
위의 정책에 대한 기대효과는 다음과 같다.
첫째, 연금제도 단일화로 세대 갈등을 해소하여 사회적 연대를 통해 의료보장제도로 자리잡은 국민건강보험제도처럼 국민 모두가 당연히 가입하는 노후소득보장제도로 정착될 것이다.
둘째, 지출이 아닌 저축이라는 인식을 바탕으로 적정 보험료율과 소득대체율을 설정하여 기금 고갈을 예방하고, 퇴직연금 및 개인연금에 대한 지원과 규제를 통해 적정노후소득을 보장하여 지속가능한 공적연금제도로 운영될 것이다.
셋째, 실직, 출산 등 일시적으로 어려운 형편에 있는 국민들과 저소득 노인층에 대한 집중 지원을 통해 연금사각지대 및 노인빈곤율을 해소하고 누구나 안정적인 노후생활을 할 수 있는 든든한 사회보장제도로서의 역할을 하게 될 것이다.
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